淮河流域“十五五”水安全保障規(guī)劃編制思路對(duì)策與措施

Ideas, strategies, and measures for the compilation of the water security safeguarding plan during the 15th Five-Year Plan period in the Huaihe River basin

楊鋒

（水利部淮河水利委員會(huì)，233001，蚌埠）

摘要：淮河流域是多個(gè)國(guó)家重大戰(zhàn)略高度疊加區(qū)域，流域水安全關(guān)乎區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展與人民高品質(zhì)生活?？偨Y(jié)了淮河流域在水旱災(zāi)害防御、水資源節(jié)約集約利用、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、流域治理管理體制機(jī)制法治體系建設(shè)等方面的成效，剖析“十五五”時(shí)期淮河保護(hù)治理高質(zhì)量發(fā)展面臨的防洪體系短板弱項(xiàng)、水資源開(kāi)發(fā)利用和配置體系尚待完善、河湖保護(hù)治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻、流域治理管理“四個(gè)統(tǒng)一”存在薄弱環(huán)節(jié)等問(wèn)題，提出“十五五”時(shí)期流域水安全保障規(guī)劃編制工作應(yīng)結(jié)合流域?qū)嶋H，重點(diǎn)從完善流域防洪工程體系、實(shí)施國(guó)家水網(wǎng)重大工程、建立健全節(jié)水制度政策、復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)數(shù)字孿生水利建設(shè)、強(qiáng)化體制機(jī)制法治建設(shè)和流域治理管理等六方面提出思路舉措，旨在為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的水安全保障。

關(guān)鍵詞：淮河流域；水安全保障；規(guī)劃編制；高質(zhì)量發(fā)展

作者簡(jiǎn)介楊鋒，黨組書(shū)記、主任，教授級(jí)高級(jí)工程師。

DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.15.003

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，科學(xué)制定和接續(xù)實(shí)施五年規(guī)劃，是我們黨治國(guó)理政一條重要經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義一個(gè)重要政治優(yōu)勢(shì)。2025年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)江河保護(hù)治理的意見(jiàn)》，要求以流域?yàn)閱卧?，統(tǒng)籌推進(jìn)水災(zāi)害、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境治理，傳承弘揚(yáng)水文化，健全江河保護(hù)治理制度，形成江河哺育人民、人民守護(hù)江河、人水和諧共生的江河保護(hù)治理格局。水利作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中具有舉足輕重的地位?；春恿饔蚴菢O具發(fā)展?jié)摿Φ闹匾?jīng)濟(jì)帶，水安全保障水平直接關(guān)系流域人民群眾生產(chǎn)生活安全和品質(zhì)。新中國(guó)成立以來(lái)，歷經(jīng)多輪大規(guī)模治淮，流域水利工程體系逐步完善，基本形成較為完善的流域防洪除澇減災(zāi)、水資源開(kāi)發(fā)利用和配置、河湖生態(tài)保護(hù)、流域治理管理體系。進(jìn)入新發(fā)展階段，流域極端天氣增多加劇洪旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展加劇水資源供需矛盾、人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)水平不相匹配等問(wèn)題愈發(fā)突出，亟待通過(guò)新一輪五年規(guī)劃的實(shí)施加以應(yīng)對(duì)解決。合理確定“十五五”時(shí)期淮河流域水安全保障的目標(biāo)任務(wù)，針對(duì)規(guī)劃關(guān)鍵問(wèn)題提出思路舉措，謀劃推進(jìn)流域重點(diǎn)項(xiàng)目，編制好流域水安全保障規(guī)劃，對(duì)于統(tǒng)籌流域高質(zhì)量發(fā)展和高水平水安全、增進(jìn)民生福祉具有重要意義。

“十四五”時(shí)期淮河流域水安全保障規(guī)劃實(shí)施成效

淮河流域地處我國(guó)東中部，介于長(zhǎng)江與黃河之間，跨豫、鄂、皖、蘇、魯五省，是我國(guó)南北氣候、高低緯度和海陸相三種過(guò)渡帶重疊區(qū)域，也是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、大運(yùn)河文化帶、中部地區(qū)崛起等重大國(guó)家戰(zhàn)略高度疊加區(qū)。2023年，流域常住人口約1.98億人，耕地面積2.36億畝（1畝=1/15hm2），糧食總產(chǎn)量1.39億t，地區(qū)生產(chǎn)總值15.62萬(wàn)億元，分別占全國(guó)的14.0%、12.3%、20.0%、12.1%，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、生態(tài)安全全局、國(guó)家糧食安全保障中具有十分重要地位。

2020年8月，習(xí)近平總書(shū)記在淮河視察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要提高抗御災(zāi)害能力，抗御自然災(zāi)害方面要達(dá)到現(xiàn)代化水平；要把治理淮河的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)好，認(rèn)真謀劃“十四五”時(shí)期淮河治理方案?！笆奈濉币詠?lái)，淮河流域深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示批示講話(huà)精神，在水安全、水資源、水生態(tài)、水管理等方面持續(xù)發(fā)力，進(jìn)一步鞏固健全了由水庫(kù)、河道堤防、蓄滯洪區(qū)、分洪河道、控制性樞紐和湖泊等工程措施與防汛調(diào)度指揮系統(tǒng)等非工程措施組成的流域防洪體系和“四縱一橫多點(diǎn)”的水資源開(kāi)發(fā)利用和配置網(wǎng)絡(luò)，水生態(tài)環(huán)境有效改善，數(shù)字孿生流域、數(shù)字孿生水網(wǎng)、數(shù)字孿生工程起步建設(shè)，流域綜合管理能力和水平不斷強(qiáng)化、提高。

1.水旱災(zāi)害防御“三大體系”不斷完善

流域防洪工程體系逐步完善。“十四五”期間，流域新增工程庫(kù)容21.0億m3，新增防洪庫(kù)容9.5億m3，重要河道1～5級(jí)堤防達(dá)標(biāo)率達(dá)84%。出山店水庫(kù)、前坪水庫(kù)建成，老嵐水庫(kù)、袁灣水庫(kù)、昭平臺(tái)水庫(kù)擴(kuò)容等防洪控制性工程開(kāi)工建設(shè)，洪水調(diào)控能力顯著增強(qiáng)；淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)、河南省淮河流域滯洪區(qū)建設(shè)、山東省湖東滯洪區(qū)建設(shè)工程通過(guò)竣工驗(yàn)收，淮河干流王家壩—臨淮崗段、正陽(yáng)關(guān)—峽山口段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)基本完成，安徽省淮河流域重要行蓄洪區(qū)建設(shè)、洪澤湖周邊滯洪區(qū)建設(shè)等工程正在加快實(shí)施，淮河入海水道二期、蘇北灌溉總渠堤防加固等大江大河干流堤防建設(shè)工程和河道整治工程加快推進(jìn)，河道行洪能力進(jìn)一步擴(kuò)大，蓄滯洪區(qū)啟用標(biāo)準(zhǔn)提高、布局更加優(yōu)化；淮河行蓄洪區(qū)及淮干灘區(qū)居民遷建持續(xù)推進(jìn)，河南省淮干灘區(qū)居民遷建工程通過(guò)竣工驗(yàn)收，安徽省淮河行蓄洪區(qū)居民遷建2019—2021年3個(gè)年度實(shí)施方案遷建任務(wù)已完成，2023年度實(shí)施方案遷建任務(wù)正在實(shí)施，江蘇省居民遷建規(guī)劃確定的外遷任務(wù)已全部完成；組織編制淮河區(qū)中小河流治理總體方案并分年度開(kāi)展逐河流治理，已治理重要支流及中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)基本提高到10年一遇～20年一遇及以上；持續(xù)開(kāi)展病險(xiǎn)水庫(kù)水閘除險(xiǎn)加固，加快推進(jìn)易澇洼地治理和海堤、城市防洪建設(shè)，已治理洼地的除澇標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)5年一遇及以上，徐州、蚌埠等7座城市防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到100年一遇，信陽(yáng)、淄博、亳州等9座城市防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到50年一遇。

加快水文站網(wǎng)完善和提檔升級(jí)，基本實(shí)現(xiàn)淮河及沂沭泗河水系干支流水文站點(diǎn)監(jiān)測(cè)全覆蓋和雨情、水情等信息的自動(dòng)采集、傳輸與入庫(kù)，雨水情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)體系初步建立。

淮河防總以及以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的防汛抗旱責(zé)任制體系不斷健全，流域防汛抗旱預(yù)案體系逐步完善，為做好防汛工作提供了制度保障。

2.水資源配置格局逐步優(yōu)化，水資源剛性約束制度加快落實(shí)

流域水網(wǎng)主骨架和大動(dòng)脈逐步完善。南水北調(diào)東線(xiàn)一期工程持續(xù)發(fā)揮效益，累計(jì)跨省調(diào)水超90億m3，持續(xù)推進(jìn)南水北調(diào)東線(xiàn)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展，做好南水北調(diào)總體規(guī)劃修編（東線(xiàn)部分）、東線(xiàn)二期工程可研深化有關(guān)工作；引江濟(jì)淮一期工程建成通水，二期工程開(kāi)工建設(shè)，已向淮河及淮河以北地區(qū)調(diào)水3.69億m3。

供用水保障能力和水資源利用效率明顯提升，水資源配置格局逐步優(yōu)化。袁灣水庫(kù)、官路水庫(kù)等一批水源工程加快實(shí)施，“十四五”期間流域用水總量持續(xù)控制在724億m3以下，新增供水能力35.9億m3；2024年流域萬(wàn)元GDP用水量和萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量分別為33.5m3、12.2m3，較2020年均下降39%，目前農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)0.61，農(nóng)村自來(lái)水普及率達(dá)94%。

水資源剛性約束制度加快落實(shí)。嚴(yán)格落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，將“十四五”用水總量控制目標(biāo)全部分解到省、市、縣級(jí)行政區(qū)，完成流域15條（個(gè)）重要跨省河湖初始水權(quán)分配和59條（個(gè)）跨地市河湖水量分配，淮河水資源統(tǒng)一調(diào)度方案獲批。

流域水資源管理水平逐步提高。水利部淮河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)淮委）建成水資源監(jiān)控管理平臺(tái)，接入淮河流域81處省界斷面、南水北調(diào)東線(xiàn)一期工程4處省界斷面、南四湖周邊19條重要河流、重要飲用水水源地水質(zhì)等水資源監(jiān)測(cè)信息，流域水資源管理信息化水平不斷提升。

3.水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升

流域水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率明顯提升。341個(gè)國(guó)控?cái)嗝嬷校|(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類(lèi)水體的斷面占比連續(xù)4年超85%，較“十三五”時(shí)期平均水平提高了近25%，53個(gè)重要飲用水水源地水質(zhì)100%達(dá)標(biāo)。

河湖空間管控和保護(hù)修復(fù)持續(xù)加強(qiáng)。持續(xù)推進(jìn)淮河、大運(yùn)河、南四湖等重要河湖生態(tài)保護(hù)治理，嚴(yán)格河湖水域岸線(xiàn)空間管控，合理控制岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度和方式，規(guī)范有序推進(jìn)流域涉河建設(shè)項(xiàng)目管理，在洪澤湖、南四湖等實(shí)施退圩還湖面積累計(jì)超260km2。

持續(xù)加強(qiáng)地下水管理。制定印發(fā)45個(gè)地市237個(gè)縣區(qū)地下水取水總量控制指標(biāo)和43個(gè)地市233個(gè)縣區(qū)地下水水位控制指標(biāo)，實(shí)行地下水水量、水位雙控，實(shí)現(xiàn)地下水“雙控”指標(biāo)體系全覆蓋；2024年印發(fā)的地下水超采區(qū)劃定成果顯示，流域地下水超采量較2015年下降44.1%，嚴(yán)重超采區(qū)面積下降72%。

生態(tài)流量確定與保障工作穩(wěn)步推進(jìn)。制定17條（個(gè)）重點(diǎn)河湖生態(tài)流量目標(biāo)和保障實(shí)施方案，建成水情系統(tǒng)生態(tài)流量監(jiān)控預(yù)警平臺(tái)，流域重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)完成占比連續(xù)4年超過(guò)90%。

全面強(qiáng)化水土流失預(yù)防監(jiān)督、綜合治理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。實(shí)現(xiàn)49個(gè)縣7.86萬(wàn)km2范圍水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)全覆蓋，流域水土保持率達(dá)91%。

深入推進(jìn)母親河復(fù)蘇和幸福河湖建設(shè)。持續(xù)推進(jìn)南水北調(diào)東線(xiàn)一期調(diào)水，助力京杭大運(yùn)河連續(xù)4年實(shí)現(xiàn)全線(xiàn)水流貫通；實(shí)現(xiàn)9條母親河全線(xiàn)貫通和有水時(shí)長(zhǎng)、河長(zhǎng)目標(biāo)。2021年率先啟動(dòng)流域?qū)用嫘腋：雍ㄔO(shè)，“十四五”期間高質(zhì)量建設(shè)90余個(gè)淮河流域幸福河湖、1700余個(gè)省市級(jí)幸福河湖，新建成8個(gè)國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)，流域生態(tài)面貌持續(xù)向好。

4.流域綜合治理管理能力進(jìn)一步增強(qiáng)

持續(xù)完善規(guī)劃體系，加強(qiáng)規(guī)劃評(píng)估和管控。《淮河流域防洪規(guī)劃（2025—2035年）》通過(guò)水利部審查，組織編制流域水網(wǎng)建設(shè)、水土保持、岸線(xiàn)保護(hù)與利用、采砂管理、數(shù)字孿生淮河及中小河流治理總體方案等專(zhuān)業(yè)（專(zhuān)項(xiàng)）規(guī)劃，基本形成以綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)，防洪、水資源等專(zhuān)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)為支撐，定位清晰、功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)銜接的流域規(guī)劃體系；印發(fā)實(shí)施《淮委水利規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作管理辦法》，啟動(dòng)流域綜合規(guī)劃、水資源規(guī)劃評(píng)估，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)和管控。

建立流域省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作等機(jī)制，推動(dòng)跨部門(mén)跨區(qū)域協(xié)同治理，工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平持續(xù)提升。

強(qiáng)化流域防洪、水資源、水生態(tài)統(tǒng)一調(diào)度。組織編制并實(shí)施流域水工程聯(lián)合調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃、淮河水資源調(diào)度方案，以及淮河水系、沂沭河、南水北調(diào)東線(xiàn)一期和引江濟(jì)淮工程年度水量調(diào)度計(jì)劃，將生態(tài)流量保障目標(biāo)納入年度水資源調(diào)度計(jì)劃并實(shí)施動(dòng)態(tài)預(yù)警，完善生態(tài)流量保障長(zhǎng)效機(jī)制。

數(shù)字孿生淮河建設(shè)不斷推進(jìn)，初步建成防洪、水資源管理與調(diào)配、智慧河湖、水利綜合監(jiān)管等“2+N”數(shù)字孿生業(yè)務(wù)智能應(yīng)用，推動(dòng)數(shù)字孿生沂沭泗等上線(xiàn)試運(yùn)行。

把加強(qiáng)淮河水文化建設(shè)作為新時(shí)代治水的重要使命，積極推動(dòng)水文化與水工程融合，建設(shè)3處節(jié)水教育社會(huì)實(shí)踐基地，進(jìn)一步保護(hù)好、傳承好、弘揚(yáng)好水文化；凝煉出“人民至上、系統(tǒng)治理、求實(shí)創(chuàng)新、團(tuán)結(jié)奉獻(xiàn)、艱苦奮斗”的治淮精神，為淮河保護(hù)治理凝聚起行穩(wěn)致遠(yuǎn)的強(qiáng)大精神動(dòng)力。

“十五五”時(shí)期淮河保護(hù)治理高質(zhì)量發(fā)展面臨的新形勢(shì)新問(wèn)題

近年來(lái)，國(guó)家部署實(shí)施長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展、中部地區(qū)崛起等重大戰(zhàn)略，大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)美麗中國(guó)、大運(yùn)河文化帶、淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，流域城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、財(cái)富進(jìn)一步集聚，迫切需要更高水平的防洪保安、水資源保障、水生態(tài)安全體系。與此同時(shí)，極端天氣事件頻發(fā)重發(fā)，“十五五”時(shí)期流域水安全保障工作仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

1.流域防洪體系仍有短板弱項(xiàng)

流域防洪韌性和安全裕度不足，部分區(qū)域防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，部分20世紀(jì)中葉建設(shè)的防洪工程安全隱患多?；春痈闪魃嫌螖r蓄洪水能力偏低；中游河道泄流不暢，蓄滯洪區(qū)調(diào)整建設(shè)和居民遷建尚未完成；下游入江入海能力需進(jìn)一步鞏固，洪澤湖中低水位時(shí)泄流能力偏小；沂沭泗河水系防洪標(biāo)準(zhǔn)與區(qū)域重要性不匹配；重要支流和中小河流缺乏系統(tǒng)治理；沿海海堤部分堤段標(biāo)準(zhǔn)偏低；2021年鄭州“7·20”特大暴雨暴露出鄭州等重要城市和區(qū)域防洪除澇能力不滿(mǎn)足發(fā)展和安全需要；監(jiān)測(cè)預(yù)警體系存在“最后一公里”梗阻，雨水情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)“三道防線(xiàn)”建設(shè)滯后，監(jiān)測(cè)感知數(shù)據(jù)支撐不足。流域協(xié)同防洪機(jī)制尚不健全，在氣候變化導(dǎo)致極端旱澇災(zāi)害的突發(fā)性和不確定性增加背景下，洪澇、干旱綜合應(yīng)對(duì)能力仍顯欠缺，超標(biāo)洪水應(yīng)對(duì)措施有待強(qiáng)化。

2.水資源開(kāi)發(fā)利用和配置體系尚待完善

淮河流域多年平均水資源總量928億m3，僅占全國(guó)的3%，與流域人口規(guī)模、耕地面積、糧食產(chǎn)量、經(jīng)濟(jì)總量不匹配，且徑流豐枯變化劇烈，地勢(shì)低平導(dǎo)致水資源調(diào)蓄能力先天不足，進(jìn)一步加劇了流域水資源短缺，流域水網(wǎng)體系亟須完善。當(dāng)前流域水網(wǎng)主骨架和大動(dòng)脈尚未搭建完成，引江濟(jì)淮二期工程尚未建成，南水北調(diào)東線(xiàn)后續(xù)工程尚在論證階段，跨流域調(diào)水工程能力不足、不能及時(shí)發(fā)揮效益，山東半島等依賴(lài)外調(diào)水的區(qū)域缺水形勢(shì)依然嚴(yán)峻，蘇北引江工程體系仍不完善。重點(diǎn)區(qū)域水資源配置格局有待進(jìn)一步完善?；春右员薄⒔捶炙畮X等地區(qū)有眾多支流，但缺乏有效互聯(lián)互通，旱災(zāi)發(fā)生時(shí)很難做到豐枯互濟(jì)，特殊干旱年份供水能力尤顯不足；臨淮崗水資源綜合利用等控制性調(diào)蓄工程尚未實(shí)施，雨洪資源尚未有效利用，工程綜合效益有待發(fā)揮。

3.河湖保護(hù)治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻

流域人口稠密，平均人口密度600人/km2，遠(yuǎn)超全國(guó)平均水平，水資源、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展擠占河湖空間，人水爭(zhēng)地、過(guò)度開(kāi)發(fā)河湖資源等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。水域岸線(xiàn)空間分區(qū)分類(lèi)管控、河道采砂管理等相關(guān)管理制度亟待進(jìn)一步完善和落實(shí)。部分地區(qū)過(guò)度依賴(lài)地下水，地下水超采現(xiàn)象仍突出，治理任務(wù)重，監(jiān)管能力有待提高；生態(tài)流量保障難度大，部分已建工程缺乏生態(tài)流量泄放和監(jiān)控設(shè)施，監(jiān)測(cè)能力和統(tǒng)一調(diào)度能力弱。河湖萎縮、水土流失等導(dǎo)致河湖調(diào)蓄和生態(tài)功能減弱，淮河上游、沂蒙山區(qū)等區(qū)域水土流失防治任務(wù)依然艱巨。沿海地區(qū)海水入侵時(shí)有發(fā)生，部分河湖水資源利用率過(guò)高，部分支流水污染問(wèn)題依然存在，河湖生態(tài)保護(hù)治理現(xiàn)狀與群眾對(duì)美好生活的需求還有差距。河湖生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制尚未建立，河流倫理有待深入研究。

4.流域治理管理“四個(gè)統(tǒng)一”存在薄弱環(huán)節(jié)

流域調(diào)度管理權(quán)限職責(zé)仍不清晰，統(tǒng)一調(diào)度效果難以有效發(fā)揮?？鐓^(qū)域跨行業(yè)聯(lián)合治水管水協(xié)作機(jī)制尚在起步階段，水行政執(zhí)法質(zhì)量和效能有待提升。流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制機(jī)制尚未完全理順，部分水利工程缺乏流域?qū)用嬗行ПO(jiān)管，需要建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、信息共享的統(tǒng)一調(diào)度機(jī)制。河湖庫(kù)和蓄滯洪區(qū)等管理亟待加強(qiáng)。體制機(jī)制法治與水利支撐保障能力仍不匹配。水法律法規(guī)制度體系需進(jìn)一步完善，規(guī)劃指導(dǎo)性和約束性有待增強(qiáng)，規(guī)劃實(shí)施和督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制亟須健全和完善；蓄滯洪區(qū)、防汛調(diào)度有關(guān)政策有待進(jìn)一步優(yōu)化。流域用水權(quán)改革尚處于探索階段，水權(quán)歸屬不夠清晰，市場(chǎng)發(fā)育不充分、交易不活躍。對(duì)照“四預(yù)”（預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案）要求，數(shù)字孿生流域及業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)還存在不小差距。數(shù)據(jù)底板、預(yù)報(bào)調(diào)度模型難以滿(mǎn)足智慧化管理需求，水利科技支撐能力薄弱。

總體來(lái)看，面對(duì)新任務(wù)、新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，淮河流域水災(zāi)害防御僅達(dá)到“準(zhǔn)安全”，水資源供需長(zhǎng)期處于“緊平衡”，水生態(tài)質(zhì)量穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，數(shù)字孿生淮河體系尚不完善，“十五五”時(shí)期需要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，加快推進(jìn)淮河保護(hù)治理向形態(tài)更高級(jí)、基礎(chǔ)更牢固、保障更有力、功能更優(yōu)化的階段演進(jìn)。

“十五五”時(shí)期淮河流域水安全保障規(guī)劃的思路舉措

“十五五”時(shí)期是我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化承上啟下的關(guān)鍵時(shí)期，如何在國(guó)家發(fā)展大局中找準(zhǔn)淮河流域水安全保障定位，并針對(duì)淮河上游、淮河中游、淮河下游、沂沭泗河水系、山東半島地區(qū)等五個(gè)區(qū)域的特點(diǎn)情況、存在問(wèn)題，切實(shí)提高流域水安全保障水平，是“十五五”時(shí)期淮河流域面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。結(jié)合重大項(xiàng)目實(shí)施情況、水安全現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，從加快完善水旱災(zāi)害防御體系、實(shí)施國(guó)家水網(wǎng)重大工程、復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)數(shù)字孿生水利建設(shè)、建立健全節(jié)水制度政策體系、強(qiáng)化體制機(jī)制法治建設(shè)和流域治理管理等六個(gè)方面提出具體思路舉措，為淮河保護(hù)治理高質(zhì)量發(fā)展夯實(shí)水安全保障。

1.聚焦洪澇災(zāi)害防御能力提升，加快完善流域水旱災(zāi)害防御體系

按照“蓄泄兼籌、洪澇同治、防治并重”防洪總體方略，完成昭平臺(tái)水庫(kù)擴(kuò)容、雙堠水庫(kù)等工程建設(shè)，實(shí)施竹竿河張灣等水庫(kù)工程，對(duì)具備條件的水庫(kù)擴(kuò)容提效，謀劃建設(shè)一批中型水庫(kù)，進(jìn)一步提高山丘區(qū)洪水?dāng)r蓄能力；實(shí)施完成淮河干流浮山以下段、峽山口—渦河口段行洪區(qū)調(diào)整建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)淮河行蓄洪區(qū)及淮干灘區(qū)居民遷建，確保蓄滯洪區(qū)功能有效發(fā)揮；加快推進(jìn)淮河中游河道整治，實(shí)施沂沭泗河洪水東調(diào)南下提標(biāo)等工程，提高河道行洪能力；研究增建三河越閘，鞏固和擴(kuò)大洪水出路，加速洪水宣泄。實(shí)施沙潁河等重要支流系統(tǒng)治理，逐河流推進(jìn)中小河流治理，加快易澇區(qū)治理，持續(xù)開(kāi)展病險(xiǎn)水庫(kù)水閘除險(xiǎn)加固，補(bǔ)齊海堤短板，持續(xù)推進(jìn)重要防洪城市建設(shè)，提高重點(diǎn)區(qū)域防洪除澇能力。同時(shí)加快構(gòu)建雨水情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)“三道防線(xiàn)”，加強(qiáng)氣象、水文等多部門(mén)協(xié)作，提升洪水預(yù)報(bào)的精準(zhǔn)度和時(shí)效性，對(duì)洪水演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行精細(xì)化模擬和預(yù)測(cè)，強(qiáng)化“四預(yù)”應(yīng)用；持續(xù)健全完善責(zé)任落實(shí)、決策支持、調(diào)度指揮“三位一體”水旱災(zāi)害防御工作體系，常態(tài)化開(kāi)展水庫(kù)水閘等工程設(shè)施隱患排查和安全鑒定，加快建立防洪工程固底板、補(bǔ)短板、鍛長(zhǎng)板長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，健全和完善超標(biāo)準(zhǔn)洪水應(yīng)對(duì)策略。

2.聚焦水網(wǎng)“綱、目、結(jié)”統(tǒng)籌，加快構(gòu)建淮河流域國(guó)家水網(wǎng)工程體系

著力構(gòu)建國(guó)家水網(wǎng)之“綱”。圍繞國(guó)家水網(wǎng)在淮河流域內(nèi)的總體布局，在流域現(xiàn)有骨干水網(wǎng)的基礎(chǔ)上，搭建更加完善的流域水網(wǎng)“四縱一橫”主骨架和大動(dòng)脈。推進(jìn)南水北調(diào)東線(xiàn)一期工程優(yōu)化調(diào)度，充分發(fā)揮功效，推進(jìn)東線(xiàn)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展，完善南水北調(diào)東、中線(xiàn)供水主骨架；加快引江濟(jì)淮二期工程建設(shè)，完善引江濟(jì)淮供水體系；完善蘇北引江工程體系，優(yōu)化里下河及沿海地區(qū)水資源配置格局。

著力織密?chē)?guó)家水網(wǎng)之“目”。推進(jìn)豫東水資源配置、江淮分水嶺水資源配置等區(qū)域水資源配置工程，改善區(qū)域水資源供給條件。

著力打牢國(guó)家水網(wǎng)之“結(jié)”。推進(jìn)實(shí)施臨淮崗水資源綜合利用、長(zhǎng)會(huì)口水庫(kù)等重點(diǎn)水源工程，對(duì)有條件的水庫(kù)研究開(kāi)展清淤擴(kuò)容，增強(qiáng)水資源儲(chǔ)備能力。

加強(qiáng)流域水工程聯(lián)合調(diào)度，提升水資源調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)多源互補(bǔ)、多向調(diào)節(jié)；新建臨淮崗壩上等一批節(jié)水型、生態(tài)型灌區(qū)，加快淠史杭等大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造，完善農(nóng)田灌溉排水體系，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村供水“規(guī)?；⑹袌?chǎng)化、水源地表化、城鄉(xiāng)一體化”，完善水網(wǎng)“最后一公里”，提高水資源要素與流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局的適配性。

3.聚焦水生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性提升，加快完善復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境治理體系

加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)和省界斷面的水質(zhì)監(jiān)測(cè)，建立完善水資源保護(hù)監(jiān)測(cè)、處置、管理機(jī)制，配合生態(tài)環(huán)境部門(mén)、地方人民政府開(kāi)展聯(lián)防治污、預(yù)警、應(yīng)急等方面工作。實(shí)施瓦埠湖、洪澤湖等河湖生態(tài)修復(fù)治理，統(tǒng)籌布局和加快實(shí)施淮河上游、山東半島等主要河流源頭區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、河湖生態(tài)緩沖帶的保護(hù)和修復(fù)。持續(xù)加強(qiáng)河湖庫(kù)“清四亂”（清理整治亂占、亂采、亂堆、亂建），從嚴(yán)從緊管控河湖水域岸線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)河湖違法違規(guī)問(wèn)題“零增長(zhǎng)”。持續(xù)開(kāi)展流域幸福河湖建設(shè)和母親河復(fù)蘇行動(dòng)。完善河湖生態(tài)流量（水位）監(jiān)測(cè)體系，提高生態(tài)流量保障程度。推進(jìn)地下水超采區(qū)綜合治理，鼓勵(lì)小水電綠色改造和現(xiàn)代化提升。突出抓好水土流失源頭防控，加大重要水源地等重點(diǎn)區(qū)域預(yù)防保護(hù)力度，建立健全流域水土保持規(guī)劃實(shí)施責(zé)任制，提高水土保持監(jiān)測(cè)監(jiān)管精準(zhǔn)化、智能化水平。積極探索建立河湖生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和河湖健康預(yù)警機(jī)制，推進(jìn)水土保持碳匯和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化交易。

4.聚焦水利新質(zhì)生產(chǎn)力，加快構(gòu)建數(shù)字孿生淮河體系

加強(qiáng)視頻監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)等應(yīng)用，開(kāi)展重點(diǎn)堤防、大型水閘等關(guān)鍵斷面安全監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)完善流域“天空地水工”一體化監(jiān)測(cè)感知體系。謀劃建立國(guó)家水網(wǎng)調(diào)度與大數(shù)據(jù)淮河流域分中心，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置、防洪抗旱減災(zāi)、水生態(tài)保護(hù)等功能的集成，保障流域水安全，持續(xù)完善數(shù)字孿生數(shù)據(jù)底板，研究建設(shè)流域數(shù)字模型平臺(tái)、知識(shí)平臺(tái)，提升數(shù)據(jù)匯聚、治理、挖掘、服務(wù)能力水平。積極運(yùn)用數(shù)字孿生水利技術(shù)，將江河湖庫(kù)、水網(wǎng)、工程等同步高保真映射到數(shù)字空間，實(shí)現(xiàn)智能化模擬、前瞻性預(yù)演，進(jìn)一步完善流域防汛抗旱、水資源管理與調(diào)配“四預(yù)”應(yīng)用，加快構(gòu)建河湖管理、工程建設(shè)運(yùn)行管理等業(yè)務(wù)應(yīng)用體系，提升水安全保障業(yè)務(wù)工作的數(shù)字化、智能化水平。

5.聚焦強(qiáng)化水資源剛性約束，加快建立健全節(jié)水制度政策體系

進(jìn)一步推動(dòng)水資源剛性約束制度和國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案有效落實(shí)，推動(dòng)水資源節(jié)約保護(hù)貫穿于流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程和各領(lǐng)域；嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可管理，完善監(jiān)測(cè)計(jì)量體系，持續(xù)提升水資源調(diào)度監(jiān)測(cè)能力；持續(xù)推進(jìn)取水工程（設(shè)施）管理、水源地管理、縣域水資源管理規(guī)范化；開(kāi)展地下水超采區(qū)動(dòng)態(tài)評(píng)估，推進(jìn)縣域節(jié)水型社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化和節(jié)水高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)試點(diǎn)建設(shè)，開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)水工作，高質(zhì)量建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損；鼓勵(lì)海水淡化水、礦井水、微咸水等非常規(guī)水源利用。

6.聚焦流域治理管理能力和水平提升，加快完善流域治理體制機(jī)制法治體系

完善流域、區(qū)域?qū)用嫠畽?quán)交易平臺(tái)建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)水權(quán)、水價(jià)、水資源稅、水利投融資、水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)流域水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用。做好水法、防洪法等修訂配合工作，健全水利法治體系，提高依法治水管水能力。加強(qiáng)水利遺產(chǎn)挖掘和保護(hù)傳承利用，強(qiáng)化水文化內(nèi)涵和時(shí)代價(jià)值宣傳弘揚(yáng)，因地制宜開(kāi)發(fā)水文化資源，強(qiáng)化水利風(fēng)景區(qū)和水情教育基地建設(shè)，不斷豐富和發(fā)展淮河優(yōu)秀水文化。

強(qiáng)化流域統(tǒng)一規(guī)劃。做好淮河流域防洪規(guī)劃修編、重要河段河道采砂管理規(guī)劃修編，進(jìn)一步完善流域規(guī)劃體系；開(kāi)展流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃等規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)估，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理，提升規(guī)劃實(shí)施效果，進(jìn)一步發(fā)揮好流域規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用。

強(qiáng)化流域統(tǒng)一治理。按照“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的原則，圍繞防洪除澇、水資源配置、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、數(shù)字孿生水利等領(lǐng)域，謀劃推進(jìn)治淮工程建設(shè)，協(xié)調(diào)流域上下游、左右岸、干支流關(guān)系，統(tǒng)籌治理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模，合理確定取用水規(guī)模和實(shí)施時(shí)序，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，整體提升流域防洪減災(zāi)能力。

強(qiáng)化流域統(tǒng)一調(diào)度。健全流域水工程多目標(biāo)統(tǒng)籌調(diào)度機(jī)制，印發(fā)實(shí)施水工程聯(lián)合調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃，充分發(fā)揮流域水工程體系的整體作用。組織修訂淮河防御洪水方案及洪水調(diào)度方案，強(qiáng)化流域防洪統(tǒng)一調(diào)度。強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一調(diào)度和生態(tài)流量保障，健全淮河水系、南水北調(diào)東線(xiàn)一期工程、引江濟(jì)淮工程水資源調(diào)度會(huì)商工作機(jī)制，編制實(shí)施淮河水系、沂沭泗河水系和南水北調(diào)東線(xiàn)一期、引江濟(jì)淮等重大引調(diào)水工程年度調(diào)度計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)厮?、外調(diào)水等不同水源、不同控制工程的聯(lián)合調(diào)度，動(dòng)態(tài)調(diào)度王家壩等主要控制斷面，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)流量保障要求，做好抗旱水資源應(yīng)急調(diào)度。

強(qiáng)化流域統(tǒng)一管理。充分發(fā)揮淮河防汛抗旱總指揮部辦公室、“流域+省河長(zhǎng)辦”等機(jī)制平臺(tái)作用，強(qiáng)化河湖庫(kù)管控及蓄滯洪區(qū)等防洪區(qū)、防洪工程管理，健全跨部門(mén)聯(lián)合、與刑事司法銜接等機(jī)制，加快構(gòu)建重要流域上下游、左右岸、干支流貫通一體的河湖保護(hù)治理體系。完善流域水行政許可審批機(jī)制，規(guī)范洪水影響評(píng)價(jià)、取水許可等水行政許可審查審批。

對(duì)規(guī)劃編制工作的幾點(diǎn)建議

1.突出流域性特征，堅(jiān)持系統(tǒng)思維治水管水

流域性是水利工作最本質(zhì)、最顯著的特征，規(guī)劃編制工作應(yīng)堅(jiān)持全流域“一盤(pán)棋”思維，統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸、干支流的關(guān)系和調(diào)水區(qū)、受水區(qū)的關(guān)系，統(tǒng)籌規(guī)劃工程布局與項(xiàng)目實(shí)施，推動(dòng)流域協(xié)同保護(hù)與治理。同時(shí)，謀劃構(gòu)建跨領(lǐng)域跨行業(yè)協(xié)同融合的創(chuàng)新發(fā)展體制機(jī)制，將水利規(guī)劃深度融入國(guó)土空間優(yōu)化進(jìn)程，緊密對(duì)接國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，為涉水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)留必要空間，確保水安全保障目標(biāo)與其他行業(yè)發(fā)展目標(biāo)同向發(fā)力、相互促進(jìn)。

2.硬投資和軟建設(shè)兩手抓，創(chuàng)新治理路徑

堅(jiān)持“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、資金跟著項(xiàng)目走、監(jiān)管跟著資金走”原則，遴選出一批發(fā)展急需、前期成熟、作用顯著的重大水利工程，突出以國(guó)家水網(wǎng)為“硬”抓手的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化體制機(jī)制改革等“軟”建設(shè)，與重大項(xiàng)目建設(shè)形成合力，確保工程順利實(shí)施、長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)揮效益。同時(shí)，將數(shù)字技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和人工智能等新質(zhì)生產(chǎn)力全方位融入工程建管全生命周期，對(duì)工程相關(guān)聯(lián)的水文、氣象、河流、生態(tài)進(jìn)行全過(guò)程全方位的透徹感知，支撐科學(xué)決策、精準(zhǔn)調(diào)度，使水利工程在各種復(fù)雜工況下的安全度更高、工作效率更高、綜合效益更好。

3.加強(qiáng)公眾參與，提高規(guī)劃編制科學(xué)性

規(guī)劃編制應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研論證和專(zhuān)家咨詢(xún)，充分考慮流域上下游、左右岸的利益，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方需求，廣泛凝聚共識(shí)，確保規(guī)劃的前瞻性、系統(tǒng)性、科學(xué)性與可操作性。同時(shí)，要加強(qiáng)水安全宣傳教育，建立公眾參與水管理的機(jī)制，形成全社會(huì)共同關(guān)心、支持和參與水安全保障工作的良好氛圍，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施。

結(jié)語(yǔ)

面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的水安全形勢(shì)，“十五五”時(shí)期，淮委和流域各地將堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全力推進(jìn)流域“十五五”水安全保障規(guī)劃實(shí)施，加快重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，聚焦水治理重點(diǎn)和難點(diǎn)，不斷完善流域防洪除澇減災(zāi)體系、水資源開(kāi)發(fā)利用和配置體系、河湖生態(tài)保護(hù)治理體系、流域治理體制機(jī)制法治體系，切實(shí)提升流域水安全保障能力，為淮河流域高質(zhì)量發(fā)展和高水平水安全提供堅(jiān)實(shí)支撐。

Abstract: The Huaihe River basin is a region with a high concentration of multiple national strategic initiatives, and its water security is critical to the region’s high-quality development and the quality of life for people. This paper summarizes the basin’s achievements in flood and drought disaster prevention, water conservation and intensive utilization, ecological protection and restoration, and the development of governance systems and legal frameworks. It analyzes the challenges faced during the 15th Five-Year Plan period, including weaknesses in the flood control system, the incomplete system for water resources development and allocation, the continuing severity of river and lake protection and governance issues, and deficiencies in the “four unifications” of basin governance and management. In response, the plan’s formulation should be based on the actual conditions of the basin and focus on six key areas: improving the flood control system, implementing major national water network projects, establishing and improving water-saving policies and institutions, restoring river and lake ecosystems, promoting the development of digital twin water conservancy, and strengthening institutional, legal, and governance systems. These efforts aim to provide a solid water security safeguarding for the region’s high-quality economic and social development.

Keywords: Huaihe River basin; water security; planning compilation; high-quality development

本文引用格式：淮河流域“十五五”水安全保障規(guī)劃編制思路對(duì)策與措施[J].中國(guó)水利，2025（15）：12-18.

封面供圖水利部淮河水利委員會(huì)

責(zé)編王慧

校對(duì)｜劉磊寧

審核軒瑋

監(jiān)制趙洪濤

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