城市與區(qū)域治理研究院蘇志勇/文

存量閑置土地收儲是房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)的重要發(fā)力點，地方政府專項債則是實現(xiàn)收儲目標的核心政策工具。

2024年10月國新辦新聞發(fā)布會上明確提出“允許專項債券用于土地儲備”，自然資源部于同年11月出臺《關于運用地方政府專項資金收回收購存量閑置土地的通知》，2025年3月自然資源部聯(lián)合財政部發(fā)布《關于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》（45號文），標志著專項債收儲工作全面啟動。

隨著專項債指標的下達和專項債收儲政策落地，各地收儲項目公示和專項債發(fā)行工作也加速開啟。上半年已有26個省市公示了專項債收儲項目，所需資金規(guī)模達4776億元；各地土儲專項債發(fā)行規(guī)模達到1708億元，且從二季度開始呈逐月加速之勢，下半年隨著“45號文"操作細則落實，政策效果有望進一步顯現(xiàn)，專項債收儲有望全面提速。

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上半年土儲專項債發(fā)行超1700億元

為了提高專項債發(fā)行效率，2024年12月國務院辦公廳印發(fā)了《關于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，下放專項債券項目審核權限，選擇部分管理基礎好的省份以及承擔國家重大戰(zhàn)略的地區(qū)開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點。試點省份包括北京市、上海市、江蘇省（含寧波市）、安徽省、福建?。ê瑥B門市）、山東?。ê鄭u市）、湖南省、廣東?。ê钲谑校⑺拇ㄊ?。

為了引導地方政府通過專項債券方式開展土地儲備工作，今年3月自然資源部聯(lián)合財政部出臺了《關于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關工作的通知》（45號文），明確了專項債發(fā)債要求及資金使用主體，完善了專項債申報審核流程，強化了資金使用監(jiān)管等。一系列政策措施出臺為專項債收儲掃清了制度障礙。

2025年全國新增專項債限額達4.4萬億元，同比增長12.8%，創(chuàng)5年來最大增幅。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，上半年新增地方政府專項債總發(fā)行量為21606.53億元，新增專項債發(fā)行進度接近50%。與2024年同期相比，發(fā)行規(guī)模增長約44.7%。

新增專項債資金用途除了重點解決政府拖欠款外，土儲專項債的重啟成為今年專項債的最大亮點。截至2025年6月22日，全國共有26個省市公示了專項債收儲項目，累計覆蓋4259塊宗地，資金規(guī)模（含擬定）約為4776.48億元。其中廣東省公示項目294宗地塊，涉及金額超614億元；重慶市公示項目365宗地塊，涉及金額超500億元；安徽公示項目311宗地塊，涉及金額超450億元。從已公示的項目情況看，擬收儲土地中住宅用地占比超60%，且多為2020——2024年間出讓未開發(fā)地塊。此外，收儲土地主要歸屬地方國企，顯示地方政府更傾向通過本地企業(yè)合作降低政策實施風險。

根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，新增土儲專項債發(fā)行21只，發(fā)行總額達1708億元，占專項債總規(guī)模的7.9%。從發(fā)行節(jié)奏看，二季度以來月度發(fā)行量呈穩(wěn)步上升態(tài)勢：4月份發(fā)行190.38億元，5月份發(fā)行482.15億元，6月份發(fā)行695.83億元；從區(qū)域分布看，呈現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與高庫存區(qū)域“雙集中”特征，主要集中在“自審自發(fā)”試點省份，上海、浙江、廣東、福建等東部省份通過特殊新增專項債放量發(fā)行。

華少/制圖

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專項債收儲仍有諸多難題待解

2025年上半年專項債收儲政策推進明顯提速，但實際發(fā)行規(guī)模仍滯后于計劃，發(fā)行規(guī)模僅占公示項目資金規(guī)模的36%，一方面反映政策傳導效率有待提升，另一方面也反映出政策落地仍存在諸多堵點。

一是土地定價機制尚待完善，部分區(qū)域存在定價分歧。目前各地缺乏統(tǒng)一的定價標準，部分地方政府傾向于按市場評估價或土地成本價“就低”收購，導致房企接受度不高，有些地塊收儲價格僅為成交價格的70%——80%，企業(yè)難以接受。對此，應建立市場化評估體系，引入具備資質的第三方評估機構，依據(jù)土地用途、區(qū)位、開發(fā)條件、市場供需等因素，采取科學方法進行評估，并根據(jù)市場波動定期調整土地評估價格。對部分優(yōu)質地塊試點“競標收儲”，引入多家城投和企業(yè)參與競標。

二是收購主體單一，市場化參與不足。當前收儲主要依賴地方政府和城投平臺，市場化機構參與度較低。城投公司自身債務壓力大，且缺乏專業(yè)開發(fā)能力，難以高效盤活土地。另外，一些民營房企所持地塊因債權關系復雜，例如存在抵押和司法糾紛等情況，往往不符合收儲條件。針對收購主體單一問題，需構建“政府引導、多元參與、利益共享”的收儲生態(tài)體系，培育多類型收儲主體，例如引入房企、資產(chǎn)管理公司作為戰(zhàn)略投資者，賦予其收儲資格；鼓勵非地產(chǎn)企業(yè)、保險資金、私募資金參與土地收儲。

三是資金平衡難度大，償債機制有待完善。專項債資金需以土地未來收益作為償債來源，但目前房地產(chǎn)市場仍處于調整期，土地出讓收益存在不確定性。部分城市收儲后因市場消化能力有限難以實現(xiàn)資金閉環(huán)，從而增加了地方政府的債務風險。針對收儲過程中的資金平衡問題，一方面要盡可能降低收儲成本，另一方面要提高土地未來收益。例如，推行“標準地”收儲，提前完成“七通一平”、環(huán)評等前期工作，降低后續(xù)開發(fā)成本；可采取差異化收儲策略，優(yōu)先收儲有良好收益預期的地塊。拓展融資渠道方面，一方面利用好財政資金杠桿化工具，如財政貼息過橋貸款等；另一方面通過市場化融資手段達到資金平衡，如發(fā)行土地收儲ABS、將成熟收儲地塊打包注入REITs等。

四是政策執(zhí)行差異大，缺乏統(tǒng)一協(xié)調。不同城市對專項債收儲的理解和執(zhí)行力度不同，沿海發(fā)達省份或城市推進較快，其他地區(qū)很大程度上仍處于觀望狀態(tài)，部分地區(qū)因自身債務壓力較大，專項債審批難以獲得通過。針對政策執(zhí)行差異和統(tǒng)一協(xié)調難題，可建立跨區(qū)域、跨部門協(xié)調機制，確保資金使用效率。運行機制上，實行項目聯(lián)審制度和負面清單管理，建立全國土地收儲專項債數(shù)據(jù)庫，實行動態(tài)管理和信息共享。在激勵政策上，對協(xié)調效率高的地區(qū)給予專項債額度獎勵或土地指標傾斜。對協(xié)調不力導致債務風險的地區(qū)可減少土地利用年度指標或暫停新增專項債申請。

五是在資金閉環(huán)管理環(huán)節(jié)，地方政府面臨多重執(zhí)行困境。例如，資金挪用現(xiàn)象尚未根治，盡管財政部三令五申專項債資金的?？顚Ｓ迷瓌t，但部分財政承壓地區(qū)仍存在資金用途偏離既定方向的情況。另外，虛假收儲問題引發(fā)監(jiān)管層高度關注。個別地方政府為爭取債券額度，存在虛增收儲規(guī)?；蚩浯箜椖抠|量的現(xiàn)象，導致資金配置與實際需求產(chǎn)生偏差。

針對上述難點和堵點，地方政府需要從項目篩選、資金管理、債務償還、部門協(xié)同等關鍵環(huán)節(jié)入手，構建全流程解決方案。例如，結合市場價值、開發(fā)潛力和企業(yè)成本，制定合理的收儲標準。引入市場化機構，鼓勵社會資本參與，提高收儲效率。優(yōu)化資金使用，通過資產(chǎn)證券化等方式增強資金流動性，降低償債壓力。減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。未來隨著4.4萬億元專項債額度逐步釋放，以及“45號文”操作細則落實，政策效果有望進一步顯現(xiàn)，專項債收儲有望全面提速。

（此文刊于中國房地產(chǎn)報7月14日11版 責任編輯 蘇志勇

值班編委：蘇志勇

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