文/臨潼區(qū)住建局局長(zhǎng)王衛(wèi)江

城市更新牽動(dòng)民生幸福、關(guān)乎城市未來，一頭連著民生、一頭連著發(fā)展。黨的二十大報(bào)告指出“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，實(shí)施城市更新行動(dòng)，打造宜居、韌性、智慧城市”。地處西安東門戶的臨潼區(qū)是中外聞名的文旅勝地，西安都市圈“綜合性新城”，承載著西安主城區(qū)核心功能外拓、產(chǎn)業(yè)功能升級(jí)，建設(shè)“中華文化會(huì)客廳、世界級(jí)旅游目的地”等重要使命。近年來，臨潼區(qū)以西安市承辦第十四屆全國(guó)運(yùn)動(dòng)會(huì)、入圍全國(guó)第一批城市更新試點(diǎn)為牽引，以臨潼老火車站入列全國(guó)老舊火車站及周邊街區(qū)統(tǒng)籌實(shí)施更新改造試點(diǎn)為契機(jī)，搶抓政策機(jī)遇，創(chuàng)新機(jī)制模式，在積極探索多元協(xié)同、文化賦能中堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高質(zhì)量開發(fā)，以城市有機(jī)更新推動(dòng)民生福祉增進(jìn)與文旅融合發(fā)展，推動(dòng)老火車站片區(qū)更新改造取得新進(jìn)展、實(shí)現(xiàn)新突破。

一、臨潼區(qū)老火車站歷史背景與區(qū)域現(xiàn)狀

（一）基本情況。臨潼老火車站始建于1934年，是全國(guó)完整保留下來的2座民國(guó)老火車站之一。站址位于臨潼老城區(qū)北側(cè)，2007年4月停運(yùn)，2012年被列為不可移動(dòng)文物，2021年9月恢復(fù)城際鐵路客運(yùn)業(yè)務(wù)，是隸屬隴海線的三等鐵路車站。

（二）區(qū)域現(xiàn)狀及對(duì)城市發(fā)展影響。長(zhǎng)期以來，隴海鐵路將臨潼主城區(qū)南北割裂、一分為二，鐵路路塹最深處達(dá)17米、最寬處約50米，鐵路南邊是城市、北邊是鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)界限十分明顯。特別是地勢(shì)及排水設(shè)施影響，每逢雨季汛期路塹及周邊區(qū)域極易形成積水內(nèi)澇，嚴(yán)重影響鐵路列車運(yùn)行安全和周邊群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

（三）片區(qū)區(qū)位情況。交通便捷通達(dá)，位于臨潼老城區(qū)北側(cè)的臨潼老火車站及隴海鐵路沿線地段，緊鄰秦漢大道，靠近西康鐵路及連霍高速，可便捷通往西安市區(qū)及周邊城市。文旅資源豐富，周邊有華清宮、姜寨遺址、老化工院、昭應(yīng)古城等豐富的文旅資源。

二、臨潼區(qū)推進(jìn)老火車站片區(qū)更新改造的主要做法

（一）搶抓更新機(jī)遇，強(qiáng)化戰(zhàn)略引領(lǐng)。2021年11月，西安市被國(guó)家住建部列為首批城市更新試點(diǎn)城市后，臨潼區(qū)搶抓政策機(jī)遇，按照“兩保三高”要求，樹牢“人文產(chǎn)城”融合發(fā)展理念，提出將城區(qū)打造成“山、宮、城、寨、站、河”（驪山、華清宮、昭應(yīng)古城、姜寨仰韶文化遺址、火車站、渭河）“六位一體”的文旅核心區(qū)的更新戰(zhàn)略，對(duì)城區(qū)進(jìn)行全覆蓋更新體檢評(píng)估，形成《調(diào)查評(píng)估報(bào)告》《策劃方案》《片區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃》等。

（二）劃定更新范圍，片區(qū)試點(diǎn)先行。立足進(jìn)一步破解鐵路線性分割問題，統(tǒng)籌推動(dòng)城市一體發(fā)展和保障鐵路安全運(yùn)行，2022年底，臨潼區(qū)將老火車站及姜寨遺址周邊約4.22平方公里作為試點(diǎn)片區(qū)先行先試。2024年9月，臨潼區(qū)老火車站片區(qū)被住建部、國(guó)鐵集團(tuán)列入全國(guó)老舊火車站及周邊街區(qū)統(tǒng)籌實(shí)施更新改造試點(diǎn)，試點(diǎn)期2年，明確“臨潼站要著力探索將老舊火車站保護(hù)利用改造為城市文化展示空間，打造鐵路文化街區(qū)”的更新方向，將原4.22平方公里城市更新單元中的1.2平方公里鐵路文化街區(qū)作為核心區(qū)先行建設(shè)。街區(qū)將通過上蓋方式消除鐵路線路塹段水害威脅，縫合臨潼城區(qū)，同時(shí)利用隴海鐵路上蓋及兩側(cè)可建設(shè)空間為載體，構(gòu)建周邊完整居住社區(qū)，彌補(bǔ)生活圈配套不足問題，引領(lǐng)4.22平方公里的綜合開發(fā)利用。

（三）明確更新主體，規(guī)劃引領(lǐng)推動(dòng)。成立臨潼區(qū)火車站及周邊街區(qū)統(tǒng)籌實(shí)施更新改造試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)委、區(qū)政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長(zhǎng)，組建工作指揮部，由區(qū)屬國(guó)有企業(yè)臨潼城建集團(tuán)具體實(shí)施，全力推進(jìn)片區(qū)規(guī)劃建設(shè)。委托廣州城建規(guī)劃設(shè)計(jì)院聯(lián)合同濟(jì)大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院、西安市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，高標(biāo)準(zhǔn)編制完成《臨潼火車站周邊片區(qū)統(tǒng)籌更新規(guī)劃》并上報(bào)住建部審核。

（四）測(cè)算更新成本，盤活有效資源。依據(jù)試點(diǎn)片區(qū)規(guī)劃，通過實(shí)施鐵路文化街區(qū)更新改造，有效盤活低效存量用地，對(duì)片區(qū)范圍內(nèi)土地進(jìn)行整合整備、規(guī)劃利用，充分釋放土地潛力、提高利用效率。在全面梳理土地情況，認(rèn)真核算成本收入基礎(chǔ)上，積極對(duì)接國(guó)開行等政策性銀行，初步確定通過申請(qǐng)中央預(yù)算內(nèi)資金、超長(zhǎng)期國(guó)債資金等各類政策性補(bǔ)助資金，達(dá)到片區(qū)經(jīng)濟(jì)測(cè)算平衡。預(yù)計(jì)可申請(qǐng)中央預(yù)算內(nèi)資金4.683億元、超長(zhǎng)期國(guó)債資金6.088億元。

（五）實(shí)施更新項(xiàng)目，增進(jìn)民生福祉。深入踐行“人民城市”理念，堅(jiān)持“留改拆”并舉，前期啟動(dòng)提升改造項(xiàng)目4個(gè)。分兩期實(shí)施總投資42.85億元的火車站棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，目前已回遷安置群眾2028戶、3234人。實(shí)施火車站基礎(chǔ)設(shè)施配套工程，在保護(hù)火車站老站房的基礎(chǔ)上，投資2200萬元，建成新站房、站前廣場(chǎng)及2座城市驛站，投資8000萬元完成東閘口涵洞拓寬及北延至秦漢大道工程，周邊環(huán)境及通行條件得到顯著改善，已成為市民群眾休閑、納涼、觀光的好去處。與西安鐵路局合作建成總投資5.2億元、占地104畝的西鐵教育培訓(xùn)基地，為宣傳鐵路文化，豐富臨潼旅游資源，打造鐵路文化街區(qū)奠定基礎(chǔ)。與西安鐵路局合作實(shí)施隴海鐵路上蓋片區(qū)項(xiàng)目，目前已投資約1億元，完成項(xiàng)目招投標(biāo)，整備40余畝土地，已開展駐地臨建及通信、信號(hào)、電力電纜過渡排遷等工作。

三、未來展望與經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）未來展望

臨潼區(qū)將堅(jiān)持以人為本，立足“山宮城寨站河”六位一體文旅核心區(qū)更新戰(zhàn)略，以“老城新門戶 文旅新高地”為更新目標(biāo)，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、多元帶動(dòng)、片區(qū)推進(jìn)，試點(diǎn)期內(nèi)謀劃推進(jìn)火車站站前片區(qū)、隴海鐵路上蓋片區(qū)、隴海鐵路北側(cè)安居片區(qū)、化工院片區(qū)等4個(gè)片區(qū)，策劃實(shí)施26個(gè)、總投資約67.94億元的公益類、公服類、居住類、商業(yè)類等項(xiàng)目，打造具有臨潼文化特色的鐵路文化街區(qū)。

一是打造沉浸體驗(yàn)式街區(qū)公園。積極探索數(shù)字化情境之下的臨潼文旅新模式，加快推動(dòng)由景區(qū)景點(diǎn)資源型消費(fèi)向文化價(jià)值挖掘的體驗(yàn)式消費(fèi)轉(zhuǎn)化。在火車站站前片區(qū)，依托臨潼老火車站民國(guó)文化元素，布局“沉浸+體驗(yàn)式”文商旅項(xiàng)目，使市民游客能夠沉浸式體驗(yàn)“民國(guó)文化”，品嘗“珍饈美味”等，打造既充滿時(shí)尚活力，又兼具文化底蘊(yùn)的特色商業(yè)街區(qū)。同時(shí)以姜寨遺址整體性保護(hù)為目標(biāo)，注重遺址保護(hù)與城市發(fā)展空間、功能協(xié)調(diào)關(guān)系，挖掘姜寨遺址的藝術(shù)文化價(jià)值，打造集文物保護(hù)、遺址展示、文化交流、考古體驗(yàn)于一體的“數(shù)字化”文化公園。

二是打造城市運(yùn)動(dòng)休閑娛樂空間。在隴海鐵路上蓋片區(qū)，保證鐵路運(yùn)行絕對(duì)安全前提下，充分利用火車線路上蓋空間，規(guī)劃建設(shè)隴海鐵路紀(jì)念公園、青少年活動(dòng)中心及各類活動(dòng)場(chǎng)地，充分展示隴海鐵路文化，為市民游客提供友好鐵路文化康體游空間。

三是打造綠色生態(tài)康養(yǎng)居住地。在隴海鐵路北側(cè)安居片區(qū)，規(guī)劃隴海鐵路沿線生態(tài)居住區(qū)，以18、26層高層為主，建設(shè)經(jīng)二路延伸段、小寨一路及規(guī)劃連接支路，設(shè)置一處九年一貫制學(xué)校，為居民提供便利生活服務(wù)與教育需求。

四是打造文化時(shí)尚創(chuàng)意園區(qū)。在化工院片區(qū)，通過與西北化工研究院合作，在保留工業(yè)遺存同時(shí)，改造提升化工園區(qū)，塑造涵蓋文藝+創(chuàng)意工作室、產(chǎn)品研發(fā)、攝影、新媒體等多種商業(yè)形態(tài)，打造文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地和夜經(jīng)濟(jì)消費(fèi)目的地。

（二）經(jīng)驗(yàn)啟示

一是政策研究必須領(lǐng)先一步。組建工作專班，第一時(shí)間研究住建部下發(fā)的《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知》《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》和《西安市城市更新辦法》，把握關(guān)鍵點(diǎn)、找準(zhǔn)結(jié)合點(diǎn)、抓好轉(zhuǎn)化點(diǎn)，不等不靠，先行先試，為入列全國(guó)試點(diǎn)、更好開展更新改造奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是推進(jìn)機(jī)制必須完備健全。成立專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建由政府牽頭的指揮部，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全流程，確保權(quán)責(zé)清晰。國(guó)企主導(dǎo)實(shí)施，建立整合土地收益反哺基建機(jī)制，保障項(xiàng)目連續(xù)性和可操作性。路地合作破壁，與西安鐵路局建立共建共享機(jī)制，明確產(chǎn)權(quán)與管理邊界，推動(dòng)涉鐵工程落地落實(shí)。

三是片區(qū)規(guī)劃必須突出特色。臨潼是中外聞名的文旅圣地，文旅資源豐富，片區(qū)規(guī)劃編制堅(jiān)持產(chǎn)城融合，以建設(shè)“山宮城寨站河”六位一體文旅核心區(qū)為更新策略，進(jìn)一步明確功能分區(qū)，積極探索數(shù)字化情境之下的臨潼文旅新模式，加快推動(dòng)由景區(qū)景點(diǎn)資源型消費(fèi)向文化價(jià)值挖掘的體驗(yàn)式消費(fèi)轉(zhuǎn)化。深度挖掘鐵路文化與姜寨遺址、老化工院等文旅資源，建設(shè)兼具“城市、社區(qū)、生態(tài)”功能的沿隴海鐵路綜合廊道，打造樞紐國(guó)潮文旅組團(tuán)和隴海鐵路文化康體帶。

四是投融資模式必須創(chuàng)新多元。以政策性資金打底，積極申報(bào)超長(zhǎng)期國(guó)債、中央預(yù)算內(nèi)資金，夯實(shí)公益項(xiàng)目資金基礎(chǔ)。市場(chǎng)化運(yùn)作補(bǔ)位，通過PPP模式引入社會(huì)資本，優(yōu)先選擇具備全鏈條運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)，降低政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。土地收益反哺，將土地出讓收益定向用于片區(qū)開發(fā)，形成良性循環(huán)。

五是更新改造必須以人為本。優(yōu)先“保回遷”，確保棚改安置房建設(shè)進(jìn)度，維護(hù)群眾權(quán)益。補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，新增城市驛站、便民中心、生態(tài)停車場(chǎng)等設(shè)施，提升居民生活品質(zhì)。智慧化與生態(tài)化并重，道路及管網(wǎng)建設(shè)中融入智慧停車、海綿城市理念，增強(qiáng)片區(qū)韌性。強(qiáng)化公眾參與，通過意見征集、方案公示、新媒體宣傳等方式增強(qiáng)市民群眾認(rèn)同感，凝聚片區(qū)更新共識(shí)。

臨潼老火車站片區(qū)更新改造既是破解城市割裂、推動(dòng)文旅融合發(fā)展、增進(jìn)群眾福祉的具體行動(dòng)，也是探索歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與城市功能提升的生動(dòng)實(shí)踐。啟示我們老城更新需以系統(tǒng)規(guī)劃為引領(lǐng)，多元資金為支撐，多方協(xié)同為保障，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益與文化效益的有機(jī)統(tǒng)一。未來，臨潼模式可為同類老舊交通樞紐片區(qū)更新提供重要參考。

值班編委：樊永鋒

流程編輯：劉亞

審讀：戴士潮

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